Regulamentul european privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (PPWR) este prezentat drept una dintre cele mai importante reforme ale economiei circulare din ultimii ani. Obiectivul său este simplu și greu de contestat: mai puține deșeuri, mai multă reciclare și o utilizare mai eficientă a resurselor. Problema apare însă atunci când analizăm premisele pe care este construit regulamentul și capacitatea reală a statelor membre de a îndeplini obligațiile impuse.
Un studiu recent realizat de CIRCPACK pentru EUROPEN scoate la iveală o concluzie incomodă: deși PPWR stabilește ținte ambițioase și obligații uniforme la nivel european, infrastructura necesară pentru atingerea acestora nu există încă în majoritatea statelor membre. Mai mult, niciun tip de ambalaj nu este în prezent pe traiectoria necesară pentru a îndeplini cerințele de reciclare la scară largă prevăzute de regulament în toate cele 27 de state membre.
Această realitate ridică o întrebare legitimă: este rezonabil să impui obligații care depind de infrastructuri care încă nu există?
PPWR pare să plece de la presupunerea că stabilirea unor ținte obligatorii va genera automat investițiile necesare. Studiul arată însă exact contrariul. În cazul plasticelor flexibile, considerate una dintre cele mai problematice categorii de ambalaje, capacitățile de sortare și reciclare sunt insuficiente în aproape toate statele membre, iar diferența dintre cantitățile colectate și cele efectiv reciclate rămâne foarte mare. Problema nu este lipsa de voință a producătorilor sau a organizațiilor de transfer de responsabilitate, ci lipsa infrastructurii fizice necesare pentru procesarea deșeurilor.
UE-27 a generat 79,7 milioane de tone de deșeuri de ambalaje în 2023, echivalentul a 177,8 kg pe cap de locuitor; rata totală de reciclare a fost de 64,1% (Eurostat 2023). Distribuția între statele membre este largă: Belgia reciclează 79,7% din ambalajele sale, în timp ce România reciclează 37,3%, un decalaj de 40 de puncte procentuale care nu s-a eliminat semnificativ în ultimul deceniu. Obiectivul principal al acestui raport este de a identifica ce diferențiază sistemele EPR de înaltă performanță de restul și, într-un moment în care aproape jumătate dintre statele membre încă depozitează peste 30% din deșeurile lor municipale, iar patru peste 60%, de a oferi o perspectivă asupra modului în care se pot atinge obiectivele de reciclare ale Europei.
Structura taxelor, nu nivelul taxelor, determină performanța în domeniul reciclării.
Proiectarea structurii taxelor EPR este cel mai important factor determinant al performanței în domeniul reciclării identificat în studiu. Sistemele cu taxe eco-modulate granulare, unde taxele sunt diferențiate în funcție de material, format și reciclabilitate, depășesc performanța celor cu structuri de taxe fixe sau de bază cu 16,5 puncte procentuale în ceea ce privește reciclarea totală a ambalajelor. Țările care aplică modulația de bază bazată pe greutate au o medie de 57,4%; cele cu sisteme avansate de bonus-malus ajung la 64,5%; țările care operează modele granulare de cost net cu niveluri de taxe specifice formatului au o medie de 73,9%. Această constatare este cel mai clar demonstrată în cazul materialelor plastice rigide, unde sistemele granulare au o medie de 52,0% (CIRCPACK) față de 31,3% în sistemele de bază, o diferență de 20,7 puncte procentuale. Nivelurile taxelor, în schimb, nu contribuie la prevenirea deșeurilor. Volumele de deșeuri generate urmăresc PIB-ul pe cap de locuitor mai îndeaproape decât structura taxelor în toate fluxurile de materiale.
Nivelurile taxelor trebuie să fie în continuare suficiente pentru a finanța infrastructura de colectare, sortare și reprocesare necesară PPWR, dar creșterea taxelor fără a direcționa în mod transparent veniturile către blocaje specifice nu va elimina decalajul de performanță. Alocarea corectă a veniturilor din taxe, nu nivelul lor absolut, este cea care determină rezultatele. Blocajele observate sunt măsurabile: capacitatea de sortare și reprocesare pentru anumite formate de ambalaje rămâne insuficientă în majoritatea statelor membre; acoperirea colectării separate scade brusc în afara centrelor urbane; iar în majoritatea sistemelor, modularea taxelor nu diferențiază suficient de mult între formatele reciclabile și cele greu de reciclat pentru a schimba alegerile de design ale ambalajelor.
Barierele infrastructurale împiedică reciclarea la scară largă
Nicio categorie de ambalaje nu este pe cale să îndeplinească cerințele PPWR privind reciclarea la scară largă în toate cele 27 de state membre. Materialele plastice flexibile sunt cea mai elocventă ilustrare: acestea au cele mai mici rate de reciclare dintre toate categoriile de ambalaje, o capacitate neglijabilă de sortare și reprocesare în majoritatea statelor membre și cel mai mare decalaj între ceea ce se colectează și ceea ce se reciclează. Cartoanele compozite pentru băuturi, aluminiul în anumite state membre și anumite fluxuri de hârtie prezintă aceeași dinamică. Bariera este de infrastructură și niciun design actual al EPR, indiferent de granularitatea structurii taxelor, nu a eliminat decalajul pentru toate categoriile. Deși proiectarea pentru reciclare va împiedica accesul pe piață pentru ambalajele nereciclabile, atingerea reciclabilității la scară largă până în 2035, așa cum este mandatat de PPWR, necesită o capacitate de sortare și reprocesare care nu există încă la scară largă pentru toate categoriile de ambalaje din UE-27.
Calitatea guvernanței contează mai mult decât modelul de guvernanță
Ceea ce distinge sistemele de înaltă performanță nu este componența lor, adică PRO unic, PRO multipli sau gestionat de stat, ci mai degrabă nivelul de guvernanță instalat. Aceasta include cât de precis autoritățile de reglementare definesc ceea ce trebuie să furnizeze PRO-urile, cât de transparent sunt urmărite veniturile din taxe de la colectare până la reprocesare și dacă granularitatea raportării este suficientă pentru a diagnostica performanța în timp. Belgia (PRO unic) și Germania (PRO multi-competitiv) se află în același nivel superior, în ciuda arhitecturilor de scheme foarte diferite. Răspândirea în cadrul modelelor de guvernanță este mai mare decât răspândirea dintre ele. Acolo unde guvernanța este puternică, atât structurile PRO unice, cât și cele competitive dau rezultate.
În acest context, PPWR riscă să transforme producătorii în principalii responsabili pentru eșecuri pe care nu le controlează. O companie poate proiecta un ambalaj perfect reciclabil, însă dacă în statul respectiv nu există instalații capabile să îl sorteze și să îl recicleze, obiectivul regulamentului rămâne pur teoretic.
O altă critică importantă privește abordarea excesiv de tehnocratică a regulamentului. PPWR mizează puternic pe eco-modulare, raportări detaliate și sisteme de monitorizare din ce în ce mai complexe. Studiul CIRCPACK arată într-adevăr că statele cu sisteme de raportare mai sofisticate au performanțe mai bune în reciclare. Însă această constatare nu demonstrează că raportarea produce reciclare, ci doar că statele care au investit deja în infrastructură și guvernanță au și capacitatea de a colecta date mai bune.
Există astfel riscul unei confuzii între cauză și efect. Bruxelles-ul pare să creadă că dacă măsurăm mai detaliat problema, aceasta se va rezolva mai repede. În realitate, tonele de deșeuri nu sunt reciclate de formulare, baze de date și indicatori statistici, ci de instalații industriale, investiții și piețe funcționale pentru materiile prime reciclate.
Mai mult, regulamentul introduce obligații de raportare din ce în ce mai detaliate, inclusiv la nivel de familie de polimeri pentru materialele plastice. Studiul remarcă însă faptul că infrastructura de date necesară pentru raportări comparabile între state nici măcar nu există în mod uniform la nivelul Uniunii Europene. Cu alte cuvinte, se impun obligații de raportare înainte ca sistemele necesare pentru respectarea lor să fie pe deplin dezvoltate.
PPWR este criticabil și din perspectiva uniformizării excesive. Regulamentul tratează state membre cu niveluri foarte diferite de dezvoltare ca și cum ar porni din același punct. Studiul arată că Belgia reciclează aproape 80% din ambalaje, în timp ce România se situează la aproximativ 37%. Diferența de peste 40 de puncte procentuale reflectă realități economice, administrative și infrastructurale profund diferite.
În loc să permită o adaptare graduală și flexibilă, PPWR aplică aceleași obiective și aceeași filozofie de reglementare unor sisteme aflate în stadii complet diferite de maturitate. Rezultatul poate fi accentuarea decalajelor existente: statele deja performante vor continua să avanseze, în timp ce statele cu infrastructuri insuficiente vor acumula costuri suplimentare și dificultăți administrative.
Poate cea mai mare slăbiciune a regulamentului este însă convingerea că designul instituțional poate compensa lipsa investițiilor. Studiul arată clar că performanța sistemelor de responsabilitate extinsă a producătorului depinde de transparență, de calitatea guvernanței și de structura contribuțiilor financiare. Dar același studiu recunoaște că nici cele mai performante modele de guvernanță nu au reușit să elimine deficitul de infrastructură pentru anumite categorii de ambalaje.
Aceasta este contradicția fundamentală a PPWR: regulamentul pune accent pe obligații și conformare, în timp ce problema reală este lipsa investițiilor industriale. Europa riscă astfel să construiască unul dintre cele mai sofisticate sisteme de raportare și monitorizare a reciclării din lume, fără să rezolve în același ritm lipsa capacităților de sortare și reciclare care împiedică atingerea obiectivelor.
Desigur, intențiile PPWR sunt legitime. Nimeni nu contestă necesitatea creșterii reciclării și reducerii deșeurilor. Însă între ambiție și realism trebuie să existe un echilibru. Un regulament care stabilește ținte imposibil de atins cu infrastructura actuală riscă să genereze costuri suplimentare, birocrație și frustrări, fără a produce automat beneficiile de mediu promise.
În forma sa actuală, PPWR pare să ilustreze una dintre tendințele tot mai frecvente ale politicilor europene: convingerea că obiectivele de mediu pot fi atinse prin norme din ce în ce mai detaliate. Studiul analizat sugerează însă că succesul economiei circulare depinde mai puțin de numărul obligațiilor introduse și mai mult de existența investițiilor, a tehnologiilor și a infrastructurii capabile să transforme aceste ambiții în rezultate concrete.