Intrarea în vigoare a Regulamentului european privind ambalajele și deșeurile de ambalaje (PPWR) aduce o clarificare esențială pentru industrie: termenii „fabricant” și „producător” nu mai sunt sinonimi. Deși în limbajul curent cei doi termeni sunt adesea utilizați interschimbabil, în arhitectura juridică a PPWR ei desemnează roluri distincte, cu obligații diferite și consecințe financiare și administrative semnificative.
Această diferențiere nu este una teoretică. Ea determină cine răspunde pentru conformitatea ambalajului cu noile cerințe de sustenabilitate și cine suportă costurile gestionării deșeurilor de ambalaje prin sistemele de răspundere extinsă a producătorului (REP).
Faptul că, la doar câteva luni după adoptarea PPWR, Comisia a fost nevoită să publice un document de orientare de 37 de pagini pentru a explica noțiuni fundamentale precum „ambalaj”, „fabricant”, „producător”, „importator”, „ambalaj reutilizabil” sau „punere la dispoziție pe piață” indică faptul că textul regulamentului nu a reușit să ofere suficientă claritate juridică pentru operatorii economici.
Mai mult, chiar introducerea documentului recunoaște că au existat „un număr semnificativ de întrebări” venite atât din partea industriei, cât și din partea autorităților statelor membre, privind interpretarea anumitor dispoziții ale regulamentului.
Din perspectivă critică, pot fi formulate câteva observații.
Regulamentul este excesiv de complex
PPWR a fost conceput ca un regulament cu aplicare directă, menit să elimine fragmentarea legislativă existentă sub vechea directivă privind ambalajele. În practică însă, ambiția de a reglementa simultan reciclabilitatea, reutilizarea, conținutul reciclat, etichetarea, compostabilitatea, REP și SGR a generat un text extrem de tehnic și dificil de interpretat.
Rezultatul este că multe definiții nu pot fi înțelese doar prin citirea articolului relevant, ci necesită interpretări suplimentare bazate pe considerente, jurisprudență și exemple practice.
Definițiile-cheie sunt insuficient delimitate
Exemplul cel mai evident este diferența dintre „fabricant” și „producător”.
La prima lectură, un operator economic ar putea presupune că fabricantul este compania care produce fizic ambalajul, iar producătorul este același actor. Documentul Comisiei ajunge însă să explice pe mai multe pagini că fabricantul poate fi proprietarul mărcii, că poate exista un singur fabricant la nivelul UE, că producătorul este definit separat pentru scopurile REP și că cei doi nu coincid neapărat.
Dacă o definiție necesită câteva pagini de explicații și exemple pentru a putea fi aplicată, este legitim să ne întrebăm dacă formularea inițială a fost suficient de clară.
Regulamentul a fost adoptat înainte ca toate implicațiile practice să fie pe deplin înțelese
În mai multe locuri, documentul de orientare nu doar explică textul, ci practic completează zone gri ale acestuia.
De exemplu, clasificarea ghivecelor pentru plante, a pungilor textile, a foliilor de proces, a sistemelor de reutilizare în buclă deschisă sau închisă nu rezultă clar din textul regulamentului, ci din interpretarea ulterioară a Comisiei.
Pentru industrie, aceasta creează o problemă de predictibilitate: investițiile sunt luate pe baza regulamentului, dar înțelegerea reală a obligațiilor apare ulterior, prin ghiduri și FAQ-uri.
Este și efectul unei reglementări fără precedent
Pe de altă parte, există și argumentul opus.
PPWR este probabil cel mai amplu act normativ european adoptat vreodată în domeniul ambalajelor. Acesta reglementează sute de tipuri de produse, mii de modele de afaceri și milioane de fluxuri comerciale diferite. În asemenea condiții, este aproape inevitabil ca anumite aspecte să necesite clarificări ulterioare.
De fapt, multe regulamente europene recente – de la GDPR până la Regulamentul bateriilor sau legislația privind taxonomia verde – au fost însoțite de volume considerabile de ghiduri interpretative.
Problema reală: legiferarea prin orientări
Cea mai serioasă critică nu este neapărat că există clarificări, ci că unele dintre ele par să depășească simpla interpretare și să creeze reguli noi.
Comisia afirmă că documentul „nu completează și nu modifică” regulamentul. Totuși, în practică, numeroase companii vor ajunge să își bazeze deciziile pe aceste orientări și nu doar pe textul legal.
Aceasta conduce la un fenomen tot mai des întâlnit în legislația europeană: normele esențiale nu mai sunt conținute exclusiv în regulament, ci sunt dispersate între regulament, acte delegate, acte de implementare, ghiduri, FAQ-uri și interpretări administrative.
O concluzie care poate constitui și un unghi de articol
Se poate spune că documentul de orientare al Comisiei are un efect paradoxal: pe de o parte oferă securitatea juridică de care industria avea nevoie, pe de altă parte confirmă indirect că PPWR a fost adoptat cu numeroase zone de ambiguitate. Dacă un regulament menit să armonizeze piața europeană necesită, după doar un an, zeci de pagini de explicații pentru concepte fundamentale, atunci problema nu este doar complexitatea sectorului, ci și calitatea tehnicii legislative utilizate în redactarea textului inițial.
Fabricantul: responsabilul pentru conformitatea ambalajului
Potrivit interpretării Comisiei Europene, fabricantul nu este neapărat compania care produce fizic ambalajul. În multe situații, fabricantul este operatorul economic care comandă ambalajul, stabilește specificațiile sale tehnice și îl introduce sub propria marcă. Cu alte cuvinte, criteriul determinant nu este cine operează utilajele, ci cine controlează designul și caracteristicile ambalajului.
În cazul ambalajelor de vânzare, fabricantul este de regulă compania care umple ambalajul cu propriul produs și îl comercializează sub marca sa. Un producător de băuturi care cumpără sticle de la un furnizor și le umple cu propriul produs va fi, în majoritatea cazurilor, considerat fabricantul ambalajului.
Această calificare juridică este importantă deoarece fabricantul este singurul operator economic care poartă responsabilitatea pentru respectarea cerințelor de sustenabilitate, reciclabilitate, conținut reciclat, reutilizare și etichetare prevăzute de PPWR. El trebuie să realizeze evaluarea conformității, să întocmească declarația UE de conformitate și să păstreze documentația tehnică aferentă.
Comisia subliniază explicit că există un singur fabricant pentru fiecare ambalaj la nivelul întregii Uniuni Europene.
Producătorul: responsabilul pentru finanțarea gestionării deșeurilor
În schimb, noțiunea de producător are o logică diferită. Ea nu este legată de proiectarea ambalajului, ci de locul unde acesta este pus pentru prima dată la dispoziție pe piață și unde se estimează că va deveni deșeu.
Producătorul este operatorul economic care trebuie să se înregistreze în sistemele naționale de răspundere extinsă a producătorului, să declare cantitățile de ambalaje și să plătească contribuțiile financiare necesare colectării și reciclării acestora.
Spre deosebire de fabricant, pot exista mai mulți producători pentru același ambalaj, în funcție de statele membre în care acesta este introdus pe piață. Un ambalaj poate avea un singur fabricant european, dar producători diferiți în România, Germania, Franța sau Italia, în funcție de cine îl pune pentru prima dată la dispoziție în fiecare dintre aceste piețe.
De ce a fost necesară această separare?
Comisia Europeană a urmărit să rezolve o problemă veche a sistemelor REP: dificultatea identificării operatorului responsabil pentru plata contribuțiilor în lanțurile complexe de distribuție transfrontalieră.
Înainte de PPWR, aceeași cantitate de ambalaje putea genera interpretări diferite de la un stat membru la altul privind persoana obligată să finanțeze gestionarea deșeurilor. Noua definiție urmărește să existe întotdeauna un producător clar identificabil pentru fiecare ambalaj care ajunge pe piața unui anumit stat membru.
Consecințele practice pentru companii
1. Separarea responsabilității tehnice de responsabilitatea financiară
Cea mai importantă consecință este că obligațiile privind conformitatea și cele privind finanțarea deșeurilor nu mai revin neapărat aceleiași companii.
De exemplu, un producător român de alimente poate fi fabricantul ambalajului deoarece a stabilit specificațiile și comercializează produsul sub marca proprie. Dacă însă produsul este vândut unui distribuitor din Germania, iar acesta îl introduce pentru prima dată pe piața germană, distribuitorul poate deveni producătorul în Germania și va suporta obligațiile REP din acel stat.
Astfel, fabricantul răspunde pentru conformitatea ambalajului, iar producătorul răspunde pentru finanțarea gestionării deșeurilor.
2. Creșterea importanței contractelor comerciale
Companiile vor trebui să stabilească foarte clar, prin contracte, cine deține fiecare rol juridic și cine furnizează informațiile necesare conformării.
Fabricantul va avea nevoie de date tehnice despre compoziția materialelor, reciclabilitate și conținut reciclat. În schimb, producătorul va avea nevoie de informații precise privind greutățile și categoriile de ambalaje pentru raportările REP.
3. Impact asupra comerțului transfrontalier
Pentru exportatori, diferența devine esențială.
Un fabricant român care exportă produse ambalate într-un alt stat membru poate să nu fie producător în acel stat. Obligațiile REP pot fi transferate către primul operator economic care introduce produsul pe piața respectivă. În schimb, în vânzările directe către consumatori din alte state membre, inclusiv prin comerț electronic, compania românească poate deveni ea însăși producător în țara de destinație și va trebui să respecte obligațiile locale de înregistrare și raportare.
4. Riscuri sporite pentru mărcile private
Retailerii care comercializează produse sub marcă proprie devin, în multe situații, fabricanți ai ambalajelor, chiar dacă acestea sunt realizate fizic de un furnizor specializat. Prin urmare, responsabilitatea pentru conformitatea ambalajului poate reveni retailerului și nu producătorului efectiv al recipientului.
5. Apariția unor obligații diferite pentru același ambalaj
Un aspect care poate genera confuzii este că aceeași unitate de ambalaj poate avea simultan un fabricant și un producător diferiți.
Astfel, în cazul unei sticle de băutură:
- fabricantul poate fi compania care deține marca și stabilește specificațiile ambalajului;
- producătorul poate fi distribuitorul care introduce pentru prima dată produsul pe piața unui anumit stat membru.
Fiecare dintre aceștia va avea obligații distincte și nu se poate exonera invocând faptul că celălalt actor există în lanțul de aprovizionare.
Ce înseamnă această schimbare pentru România?
Pentru companiile românești, PPWR aduce necesitatea unei revizuiri profunde a fluxurilor comerciale și a responsabilităților contractuale. Mulți operatori care până acum se considerau pur și simplu „producători de ambalaje” vor descoperi că, în sens juridic, sunt fabricanți, producători sau chiar ambele categorii simultan.
În practică, succesul conformării va depinde de capacitatea companiilor de a identifica corect rolul pe care îl ocupă în lanțul de aprovizionare. O eroare de clasificare nu va însemna doar o problemă terminologică, ci poate conduce la lipsa declarațiilor de conformitate, la neplata contribuțiilor REP, la sancțiuni administrative și la dificultăți de acces pe piața europeană.
În esență, PPWR transformă distincția dintre fabricant și producător dintr-o nuanță juridică într-un element central al guvernanței ambalajelor. Fabricantul răspunde pentru „cum este făcut ambalajul”, iar producătorul răspunde pentru „ce se întâmplă cu el după ce devine deșeu”. Tocmai această separare reprezintă una dintre cele mai importante schimbări conceptuale aduse de noul regulament european.